众所周知，近三百年来，作为西藏最主要的宗教领袖之一的，掌管着西藏的政治权力和僧俗事务。不仅如此，其影响及黄教势力还扩展到今内外蒙古等地。然而，达赖喇嘛并非从一开始就过问政治事务的，更不是人们想象的达赖喇嘛自古迄上世纪50年代末已掌握西藏政治达数百年之久……

其实“达赖”二字的称谓也是公元16世纪下旬，蒙古土默特汗王俺答汗在会晤黄教高僧索南嘉措（达赖三世）以后，由俺答汗封之“圣识一切瓦齐尔达喇达赖喇嘛”尊号后才有的。此时，距格鲁派（黄教）创始人宗喀巴大师的高徒根敦朱巴（即后来被追封为达赖一世）圆寂已百余年了；距宗喀巴大师的另一高徒根敦嘉措（后被追认为达赖二世）圆寂也几十年了，也就是说这两位达赖喇嘛是地道的苦行僧，专心修练佛法。其后，达赖三世、四世和六世终身也以建院修寺，弘法传经、授戒和广收僧徒等宗教活动为已任，并未参政，有的甚至成为政治斗争的牺牲品。

在此之间，达赖五世阿旺洛桑嘉措虽然在蒙古和硕特部汗王固始汗的支持下，于公元1642年（明崇祯十五年）建立了“甘丹颇章”地方政权，但西藏地方政府的世俗行政大权仍由固始汗及其子孙达延汗等操掌着。是时，从清政府给固始汗的“盖矢忠诚，广宣声教，作朕屏辅，辑乃封圻”（见《清世祖实录》卷七十四）的封文中，可以明白无误地充分证实：大清皇帝要固始汗做好其保卫边疆的助手，将所敕西藏封地治理得和睦安宁。而对达赖五世，清廷则封为“所领天下释教”的宗教领袖。可见当时他们之间，一位掌政，一位理教，二人职权范围分明，权限清楚。

清朝初年在西藏实行的政治与宗教权力分开的政策，无疑对西藏的发展和政局的稳定是有利的。理论上虽然如此，但实际上达赖五世还是参与了西藏地方的政治事务，且掌有一定的实权。例如，固始汗去世后，达赖五世拿回了高级官吏的任免权，于公元1660年（顺治十七年）首次委任第巴高级行政长官，这应该看作是历辈达赖喇嘛过问政治事务的开始。再如，其后达赖喇嘛不仅授给许多有名的寺院以自行管理寺属庄园和属民的权力，以皇帝的名义分封土地，而且交给他们独立司法的特权……。诚因如此，各教派的上层人士就变成了既是信教者，又是执政官员的双重身份的出家人，一些老百姓称之为“喇本”（意为僧官或喇嘛官长）。

18世纪中叶，毕生对祖国、对人民忠心耿耿、励精图治、改革时弊、整饬藏政，颇著成效，俾西藏“社会安定，生产发展，仓禀丰实”的郡王颇罗鼐去世。据其身前卓著功绩，清廷允许其子珠尔默特那木扎勒世袭父位。然珠氏多行不义，勾结蒙古准噶尔叛军，与达赖喇嘛构衅，敌视驻藏大臣，阴谋发动叛乱。在这千钧一发之际，驻藏大臣傅清、拉布敦临危设计擒杀之。然两位驻藏大臣不幸被珠之党羽亲信所戕害。事发后，清政府立即废除了郡王掌政制，乾隆皇帝下令西藏政务嗣后全部由继任之两位驻藏大臣独断，并将这一旨意通报了自己的上师章嘉·若必多吉。据史载，章嘉大师当即立起奏曰：“大皇帝的圣旨不能违抗，但是若依此次圣旨，将西藏权力全部授予两名驻藏大臣，他们虽处理政务干练，但对宗教事务并不熟悉，那就会使达赖喇嘛、班禅大师、三大寺在宗教上的影响大大衰弱。陛下在北京，驻藏大臣在西藏，藏地情报势全靠两位大臣向陛下奏报，陛下并不能详察西藏实情，若驻藏大臣执掌西藏全权，随意行事，势必使西藏百姓怨怒于陛下。今欲使藏地百姓对达赖喇嘛、班禅大师及陛下信仰热爱，则请收回此项成命。如此，对今后藏汉双方的前途、藏地政事、宗教事务俱大有利益……”（见土观·洛桑却吉尼玛著，陈庆英译《章嘉国师若必多吉传》211页）。乾隆帝在反复斟酌了上师的坦诚进谏确为社稷边陲着想，所以采纳了他的建议，于公元1751年（乾隆十六年）颁布清政府整敕西藏官制、兵制等方面的第一个重要文献——《酌定西藏善后章程》十三条。在此章程内明确授权达赖喇嘛七世参加政治事务，其下设立四噶伦，一僧三俗，组成噶厦地方政府，由达赖喇嘛和驻藏大臣共同领导。

达赖七世格桑嘉措授权亲政，标志着达赖喇嘛由中央政府正式册封，名正言顺地既管理西藏宗教事务，又管理政治事务制度的建立。即过去人们常谈的“政教合一”制度的建立。其实，“政教合一”的提法并不十分准确。确切地说，政教合一，即“世俗国王和教主由一个人来担任”。据此得出结论，达赖七世亲政之时，世俗政治大权并不是由他一人掌管，与之平行共同掌政的有两位代表封建王朝至上皇权的钦差大臣，以后还有班禅额尔德尼。因此，我们只能客观公正地说，达赖喇嘛和班禅额尔德尼既是黄教寺院集团的总寺主，又是西藏地方政府的首领之一。当然不能否认，两位高僧大德以“神”的名义行使政治、宗教统治权。

在前后藏地方政府的机构中，僧官噶伦（“协摆”）或强佐（“扎萨喇嘛诺门罕”）奉两位寺主之命，不仅是黄教各寺院的代表，而且在地方政府中掌政办事。从黄教高僧的政治特权和地方政府中的组成人员分析，也可以进一步说明政教制度的情况：世代达赖喇嘛和班禅额尔德尼都是藏区最大的农奴主，其家庭由于清政府的封敕（如达赖七世之父被封为“辅国公”），赏给大片的庄园、众多的奴隶等成为大贵族并世袭继承；总揽西藏大权的摄政必须由黄教寺院的高僧担任；从达赖七世起，黄教寺院的许多上层僧人在地方政府中均有名誉职位，哲蚌、甘丹、色拉三大寺的堪布等人开始例行参加噶厦政府的扩大会议，直接过问政事；地方政府中的许多官职或对半、或由僧人（取得僧籍，毕业于僧官学校也可）担任；西藏三大寺有权直接派遣所辖地区各级官吏，权同所派同级官吏，受寺院和地方政府双重领导；在法律上“寺庙百姓的纠纷由寺庙自理”，“寺庙判决案件和政府判决的案件均有法律效力”，等等，不一枚举，可见自达赖七世亲政以后，西藏上层社会中的政治、宗教事务二者已紧密相连，难舍难分了。

1757年（乾隆二十二年），达赖七世亲政后仅仅6年就不幸圆寂。乾隆皇帝惟恐噶伦等“妄擅权柄”，遂赏黄教“四大林”（即四大活佛的私人修行场馆）之一的丹吉林寺的第穆六世呼图克图“诺门罕”名号，命其代理达赖喇嘛的职务。自此之后，在历辈达赖转世灵童未满18岁亲政之前，由一名活佛代理其职，掌政教大权作摄政（藏语“杰曹”或“杰波朱古”，清代官方文献称之为“掌办商上事务”），而为定制。纵观此后，数百年间，由于西藏上层内部为争权夺利勾心斗角，导致达赖九世至十二世接连英年早逝。因此地方政权的掌管者更迭频频。其中“四大林”活佛任摄政王执掌政教大权的时间也非常漫长，据统计达127年之久：功德林济咙活佛八世（1791-1811在位）、十世（1875-1886在位）共摄政31年；丹吉林第穆活佛六世（1757-1777在位）、七世（1811-1818在位）、九世（1886-1895在位）共摄政36年；锡德林热振活佛九世（1845-1862在位）、十一世（1934-1941在位）共摄政24年；策墨林策墨活佛一世（1777-1786在位）、二世（1819-1844在位）、三世（1910-1912在位）共摄政36年；除外，历史上班禅七世曾摄政8个月（1844-1845在位）；噶伦夏扎哇·旺秋杰布摄政2年（1862-1864在位）；木鹿寺第朱活佛摄政9年（1864-1873在位），甘丹赤巴·罗桑坚赞摄政5年（1904-1909在位）；聂塘寺雍增达扎活佛摄政10年（1941-1951在位），以上共27年。由此我们不难得知，自公元1661年（顺治十七年）达赖五世参政（共计22年，有4位第巴扶佐之）至1959年西藏发生叛乱，达赖十四世出逃印度的299年中，西藏世俗行政大权依次先后操掌于3位蒙古汗王、3位第巴、4位噶伦（其中3位噶伦联合执政）、2位郡王、10位四大林活佛、1位班禅大师、及四位其他高僧手中达222年之久，人均执（摄）政8年多。而历代达赖喇嘛一世至四世并未亲政，从达赖五世至十四世实际亲政仅77年，仅占三个世纪的四分之一强时间，十位达赖喇嘛人均执政不足8年。这当中亲政时间最长的是十三世达赖喇嘛土登嘉措，达30年。他本人一生在内忧外患的国际国内政治形势下，左右逢源，力改西藏时弊，鼎力为民造福，在百姓中赢得了好的口碑。因此为褒奖其业绩，迄今在布达拉宫为之建造的历代达赖喇嘛灵塔也最为辉宏奢华，由此可见一斑。相反，达赖九世享年10岁即过早圆寂，因此一天也未亲政。